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土地储备制度的新制度经济学分析

出处:国土资源情报 ?? 发布时间:2013年05月24日

?作者: 卢海阳 咸春龙 | 来源: 国土资源情报

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摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

????????????

我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

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,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

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我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。?

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????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

????????????

我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

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我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

????????????

我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

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我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

????????????

我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

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我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

????????????

我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

??? 参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78

摘要:本文从新制度经济学的角度分析了土地储备制度的契约经济学内涵对土地储备过程中的准租及其政府的决策进行了模型分析,得出以下结论:代理机构会利用其信息优势占用准租;土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发整理的监管水平呈负相关。本文还就如何完善我国土地储备制度提出了一些政策性建议。??

?

????关键词:土地储备?契约?模型??

????一、问题提出及文献综述??

??? 在借鉴国外土地储备制度的基础上,结合中国土地管理制度的实际情况,20世纪90年代中期以来,中国不少地方城市实施了土地储备制度,它常被誉为中国土地使用制度的第二次革命。从我国建立城市土地制度以来的十年来看,该制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用:土地储备制度有效地增强了政府对土地市场的调控能力,也给地方政府带来了不菲的财政收人;城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接,对于违反城市规划使用的土地,可以通过收购使其进人储备库,由储备机构依据城市土地利用规划统出让土地,提高了城市土地资源的配置效率。从制度经济学的角度而言,该制度的建立有效地减少了社会经济运行的交易费用。但另一方面,由于制度设计者的有限理性、信息的不对称,以及经济人的机会主义行为,使得交易费用极大提高,从来影响制度的有效运行,就如张五常所说的:优越的制度不容易稳守。因此,需要在制度的运行过程中不断地对制度进行修正,从而更满足行为主体的需求、实现制度设计的意图、适应于相关联的环境。所以从制度的层面对土地储备制度进行深人的研究具有重大的意义。??

??? 对于土地储备制度的研究,国内的不少学者作出了有益的探讨:吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景,它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分[1]。丁洪建、吴次芳等认为,土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”[2]。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨[3]。任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路,定量化测度了南京市城市土地储备规划风险,总结了其分异特征及规律[4]。唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究,主张加紧制定相关的法律制度,建立土地储备法律保障机制,保障土地储备制度的有序实施[5]。李明月认为,储备量的不足,导致不能达到有效调节市场的目的,但土地储备也不是“多多益善”,土地作为最基础的生产资料,在储备期间不可避免地临时低效利用,会造成整个社会福利的损失[6]。笔者也曾对土地储备制度存在的问题及土地储备规模进行了探讨l[7,8]。已经有的研究,其内容涉及土地储备制度的多个方面,包括土地储备的必要性、土地储备功能及作用、土地储备运作模式、土地储备的风险防范、土地储备资金支持体系构建、土地储备的法律保障、土地储备经营体制问题、土地储备与土地利用规划以及城市规划的关系等方面[9]。这些研究中有理论探讨、有个案研究,应该说近年来,我国的土地储备研究取得了可喜进展,为后续研究积累了可贵的经验。但是,几乎很少能见到从制度本身的角度对土地储备展开深入的研究,这就是本文写作的出发点:从新制度经济学的角度以契约理论为工具探求提高土地储备效率的契约经济学内涵,以求从制度分析的层面上求解出提高土地储备效率与“和谐社会”的切合点。本文的结构如下:第二部分将引出本文的支撑理论——土地储备契约以及准租;第三部分笔者将对土地储备契约中的准租进行数学建模;第四部分提出相关的政策建议。??

????二、研究假说??

????(一)土地储备契约的含义??

??? 契约作为交易双方达成的一种规制双方交易的制度安排,是新制度经济学中一个重要的概念。契约可以简单地理解为一个合法的双边交易中双方就某些相互义务达成的协议,任何交易都是通过一定的契约形式进行的。??

??? 在由政府、土地储备机构、土地开发机构组成的土地储备系统中,政府委托土地储备机构取得土地的来源大致分为两类:一是城市化进程中对农村集体用地进行统一征用,由此取得的土地称为增量土地;二是对原城市范围内的土地,因变更用途、盘活资产等原因,予以收购、置换、回收,由此取得的土地称为存量土地。土地储备机构将收购取得的土地集中起来后,委托专门的土地开发机构,通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设,使生地、毛地变成熟地,为今后的土地供应创造有利条件。在土地储备的整个过程中,政府是最后的“买单者”,因而,土地储备也可以理解为政府、土地储备机构、土地开发机构之间就土地储备而签订的合法契约从契约经济学的角度人手不仅可以从土地储备机制层面考察交易本身,更可以将研究的范围深人到土地储备赖以生存的制度层面,正如德国经济学家W.Eu–cken所说,契约不仅是从事交易的方式,而且通过契约可以创造不同经济形式的经济组织和权力结构。??

??? 从契约的完备性来讲,由于人们和政府的行为和决策要受到有限理性和信息不对称的限制,不可能确切地预期到关于土地储备过程中的所有变故,如补偿费用难以达成一致、“钉子户”现象等,因而不可能制定出完备无遗的合同条款,加之交易费用的存在,政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善,而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地(如滩涂圈围成陆土地等未利用地)排除在储备目标之外,留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此,从这个意义上看,土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约。??

????(二)土地储备准租??

??? 由于土地储备契约的不完备性,政府如何防范土地储备机构、土地开发机构利用契约的不完备性而过多占用政府资源将是土地储备制度能否维持的关键。新制度经济学一般认为默认的契约保证更符合“竟争性缔约过程”的要求且比明确的契约保证更能有效地保证不完全契约的实施。本杰明·克莱因、罗伯特·克劳福德和阿尔曼·阿乐钦在其经典性的论文“纵向一体化、可占用租金与竞争性缔约过程”中强调了默认契约的重要性,同时默认契约的关键就是解决“准租”问题。所谓准租,是指某项资产最优使用者超过次使用者的价值。准租使机会主义行为成为可能,在交易费用经济学中,人们把这种行为叫作“敲竹杠”(hold—up)问题,也就是当人们作出专有资本关系投资后,担心事后重新谈判使得自己被迫接受不利于自己的契约条款或担心由于他人的行为使得自己的投资贬值。而解决准租的方法是给潜在“欺诈者(准租占用者)”提供一种未来收益的“贴水”(Premium)。当贴水和占用准租的期望效用相当时机会主义行为就不会发生;如果贴水过于昂贵,那么这个契约就难以为继。土地储备过程中的准租是指机会主义可能对土地储备金的侵占,主要来源于政府、土地储备机构、土地开发机构的信息不对称以及与此相关的不完全契约。??

????三、土地储备准租分析??

??? 土地储备准租主要分为土地储备机构利用其信息优势占用准租和土地开发机构利用其信息优势占用的准租。??

????(一)土地储备机构准租??

??? 作为土地储备的委托代理人,土地储备机构搜集、吸收和处理土地储备信息,而政府(委托人)不仅由于能力局限而且由于信息传递的不完全和不充分,往往处于储备信息的劣势地位。这样土地储备机构就拥有了垄断信息优势,使其拥有了“寻租”的能力;其次土地储备机具有专业性、技术性和专一性的特点,土地储备的技术性特点和土地市场价格变化的不确定性为土地储备机构进一步利用信息优势提供了条件,使其自身的“寻租”行为变得很难界定;最后,土地储备机构的服务目标从追求公益目标为主转变为追求经济目标。我国日前土地储备机构的储备收人价格是由土地拟储备量(拟储备的增量及存量土地数量)和储备活动的技术难度来决定的。土地储备执行机构的收人是由财政补贴和土地储备服务收人构成的,这样土地储备机构对利润的追求也就构成了谋求“准租”的最终动机,我们可借用索罗、夏皮罗和斯蒂格利兹的“效用工资(efficiency?wage)模型”来衡量用来解决土地储备机构准租的贴水大小。??

??? 如前所述,我国土地储备机构收人构成主要是由上地拟储备量和储备活动的技术难度以及财政补贴来决定的。其中财政补贴为外生变量,现令为土地拟储备量,为土地储备技术指数。当土地储备机构寻租行为所得的额外收益为时,显然,土地储备机构寻租的概率为。设土地储备机构通过正常参与土地储备的收益为,土地储备机构的最低收益为(即不存在寻租时土地储备机构的最低收益),显然,土地储备机构的期望收益为,土地储备机构不占用准租的约束条件为:

???????????????????????????

,因此,为维护土地储备保障体系的正常运转,阻止土地储备机构对政府资源的非法侵占,政府面临向土地储备机构提供“贿赂金”的选择,显然,政府土地储备监管体系对代理机构约束越松散土地储备指标和储备技术指数越高,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。?

????(二)土地开发机构的准租?

????土地开发机构的信息优势可以导致道德风险和逆向选择。由于第三方付费,这里的道德风险通常表现为土地开发机构利用信息优势,在拆迁、平整等环节偷工减料,缩减基础设施建设等等。在制度层面上,我国土地开发整理的法律、法规不完善,监管细则缺失,信息披露不完备,土地开发整理环节的不完备性越高,土地开发机构发生道德风险的冲动就越大,反之亦然;在执行层面上,土地开发整理推行的力度不够,违规处罚手段不强,导致土地开发机构对准租金和被处罚的罚金之间存在正期望,从而实现其逆向选择问题。显然,政府监管强度越低,土地开发机构进行逆向选择的冲动就越大,反之亦然。开发机构通过道德风险和逆向选择所获收益即为土地开发机构的准租。???

??? 我们运用同样的模型进行分析。假定土地开发机构正常参与土地开发整理的收益为,当其因道德风险和逆向选择所得的额外收益为(如前所述,为土地开发整理环节的完备水平,为政府对土地开发整理的监管水平),则土地开发机构寻租的概率为1-p,开发机构不进行寻租时最低收益为。(可以理解为开发机构从政府土地开发体系得到最低收益)。土地开发机构从参与土地开发整理的收益期望值为开发机构不发生道德风险和逆向选择的正常收益为,因此土地开发机构不主动占用准租的约束条件为:?

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我们不难看出,如果要阻止土地开发机构发生道德风险和逆向选择的行为,政府面临的选择之一就是通过转移支付向开发机构提供“贿赂金”,显然,土地开发整理的完备性水平越低,监管的力度越弱,国家需要支付的“贿赂金”也就越高。而这笔“贿赂金”就是土地开发机构的准租。??

????(三)政府的行为及其决策??

??? 以上我们分别讨论了土地储备机构和土地开发机构的准租问题。那么政府在面对两方准租,该如何做出决策呢???

??? 首先,土地储备机构和土地开发机构道德风险和逆向选择被处罚的概率q与p是给定的。显然它与政府在监督方面的投人有关,通过增加对监督方面的投入,比如加强土地储备监督管理、改进代理机构管理办法、加强代理机构资格审核等可以提高q与p。令政府对土地储备机构的监督成本C(q)为q的函数,假定意味着q越高,政府对土地储备环节监管成本越大,且边际成本递增。C(0)=0意味着,监管缺失则代理机构的机会主义不会受到惩罚;C(1)=意味着,如果建立绝对完善的土地储备制度和监管措施则成本是非常高昂的。同理,假设政府监督土地开发机构的成本D(p)为p的函数,假定:那么,土地储备管理的总成本为:

??? 不难看出,土地储备管理的总成本同土地拟储备量与储备活动的技术难度呈正相关,同土地开发整理环节的完备水平以及政府对土地开发的监管水平呈负相关。??

????四、政策建议??

????(一)减少政府与代理机构间的信息不对称??

??? 一是建立土地储备的定期检查制度通过定期检查,政府可以及时了解土地储备量的实际情况,并适时调整土地储备的补贴标准,充分调动代理机构的积极性,减少政府与代理机构间的信息不对称状况。二是扩展信息公开体系,拓宽代理机构信息获取渠道,进而对其加强监督,提高土地储备效率。??

????(二)建立健全土地储备信息传导体系??

????我国政府土地储备监管部门实行的是对土地储备机构和土地开发机构双重监管的模式。只有建立并健全包括招标信息公告体系、技术参数更新体系、土地储备信息反馈体系、合同执行效果反馈体系等全面、及时的信息传导体系,同时设立专家库对信息传导体系进行评估和监督,才能解决由于信息不对称以及委托一代理制度带来的土地储备监管信息弱化问题。??

????(三)提高监管人员的专业素质??

??? 我国实行土地储备制度的时间不长,函需提高和改善土地储备监管人员整体素质和知识结构。土地储备监管人员要严格遵守土地储备的工作规范,以身作则精通有关土地储备的法律、法规,了解合同法和合同程序,全面了解信息系统应用知识。在能力方面,要求监管人员须具备成本意识与价值分析、逻辑思维、决策预测知识、灵活性与敏捷性及谈判技巧因此,对土地储备监管人员进行长期的、多种形式的培训十分必要,通过培训来解决由于监管人员的专业素质不够高而导致的土地储备效率和效益偏低问题。??

????参考文献??

??? [1]吴素竺,彭补拙,邢元志.我国土地储备制度研究—以南通市为例[J],经济地理,2001(3)??
??? [2]丁洪建,吴次芳,徐保根.基于社会燃烧理论的中国土地储备制度产生与发展研究[J],中国土地科学,2003,4(17):15??
??? [3]尹文秀.上地储备制度中的融资方式浅析[J].国土资源导刊,2008(2):65—67??
??? [4]任奎,周生路,张红富,孙兆金,冯昌中.城市土地储备规划风险评价研究—以南京市为例[J],中国土地科学,2008,22(1):60一64??
?? ?[5]唐礼彬,李忠云.基于循环经济的土地储备法律机制研究[J],中国土资源经济2008(l):24一26??
??? [6]李明月,胡竹枝.关于我国城市土地储备制度的几点认识[J],城市开发,2002(7)??
?? ?[7]卢海阳,李明月.我国土地储备制度的问题及其完善[J],国土资源,2008(3):40一41??
?? ?[8]卢海阳,李明月.土地储备制度中储备中的最优化模型探讨[J],国土资源情报,2008(4):1l一13??
??? [9]曾月丹.国内外土地储备研究进展综述及展望[J],国土资源导刊,2007,(3):76一78